تحریر: میروسلاو زافیروف

کئی ابھرتی ہوئی معیشتوں میں، آبادیاں ان اداروں سے آگے نکل رہی ہیں جو ان پر حکومت کرنے کے لیے بنائے گئے تھے، جس کے نتیجے میں آبادیاتی تبدیلیوں کے ساتھ ساتھ حکمرانی کا ایک بڑا چیلنج پیدا ہو رہا ہے۔ جب چھوٹے معاشروں کے لیے بنایا گیا انتظامی نظام بہت بڑی، زیادہ شہری اور زیادہ غیر مساوی آبادیوں کو خدمات فراہم کرنے کے لیے استعمال کیا جاتا ہے، تو فیصلے ان شہریوں سے بہت دور ہو سکتے ہیں جن کے لیے وہ کیے جاتے ہیں۔

پاکستان اس بات کی ایک واضح مثال ہے کہ یہاں اصلاحات کیوں ضروری ہیں اور انہیں کیسا ہونا چاہیے۔ 1951 کے بعد سے اب تک اس کی آبادی میں سات گنا سے زیادہ اضافہ ہو چکا ہے۔ اس کے تقریباً 26 کروڑ (260 ملین) لوگ انہی چار اہم انتظامی صوبوں میں رہتے ہیں، لیکن ان کے درمیان شدید تفاوت پایا جاتا ہے۔ مثال کے طور پر، صرف پنجاب کی آبادی تقریباً 12 کروڑ 80 لاکھ (128 ملین) ہے۔ اس کے برعکس، بلوچستان رقبے کے لحاظ سے بڑا ہونے کے باوجود اس کی آبادی 1 کروڑ 50 لاکھ (15 ملین) سے بھی کم ہے۔

انتظامی نقشے یہ طے کرتے ہیں کہ حکومتیں کیسے محصولات (ٹیکس) اکٹھا کرتی ہیں، عوامی فنڈز مختص کرتی ہیں، بنیادی ڈھانچے کی منصوبہ بندی کرتی ہیں، ہنگامی صورتحال کا جواب دیتی ہیں اور کارکردگی کو ماپتی ہیں۔ جب یہ نقشے آبادیاتی اور معاشی حقائق کی عکاسی نہیں کرتے، تو حکمرانی کے چیلنجز مزید سنگین ہو جاتے ہیں۔

یہ صورتحال اس وقت مزید پیچیدہ ہو جاتی ہے جب صوبائی دارالحکومت دور دراز کے اضلاع سے الگ تھلگ ہو جاتے ہیں، جس سے شہریوں کا تعلق کمزور پڑ جاتا ہے اور سماجی و معاشی استحکام کو خطرہ لاحق ہوتا ہے۔ چونکہ پاکستان کی آبادی مسلسل بڑھ رہی ہے اور 2030 تک 26 کروڑ 50 لاکھ (265 ملین) تک پہنچ سکتی ہے، اس لیے انتظامی اصلاحات ایک مسلسل توجہ طلب مسئلہ بن چکی ہیں۔

آبادیاتی تبدیلی کے ساتھ ہم آہنگی

اس مسئلے سے نمٹنے کے لیے، مسلسل حکومتوں نے حالیہ برسوں میں ملک میں اختیارات کی منتقلی (غیر مرکزی نظام) کے لیے اہم اقدامات کیے ہیں۔

مثال کے طور پر، 18ویں آئینی ترمیم اور 7ویں نیشنل فنانس کمیشن (NFC) ایوارڈ کے ذریعے صحت اور تعلیم جیسی اہم خدمات کی ذمہ داری صوبوں کو سونپی گئی، جبکہ وفاقی ٹیکسوں میں ان کا حصہ 47.5 فیصد سے بڑھا کر 57.5 فیصد کر دیا گیا۔ اگرچہ یہ پیشرفت امید افزا تھی، لیکن بہت سے فیصلے اب بھی ان برادریوں سے بہت دور طے پاتے ہیں جو ان سے سب سے زیادہ متاثر ہوتی ہیں۔ ضلع لاہور کی آبادی تقریباً 1 کروڑ 30 لاکھ (13 ملین) ہے، جبکہ بلوچستان کے ضلع ہرنائی کی آبادی صرف 1 لاکھ 28 ہزار ہے۔ اس لیے صوبائی دارالحکومت میں بنائی گئی پالیسی کو بالکل مختلف حقائق کو مدنظر رکھنا پڑتا ہے۔

تعلیمی شعبہ ان تفاوتوں کو مزید واضح کرتا ہے۔ مثال کے طور پر، پلاننگ کمیشن کے ڈسٹرکٹ ایجوکیشن پرفارمنس انڈیکس نے بتایا کہ جائزہ لیے گئے 134 اضلاع میں سے کوئی بھی "بہت اعلیٰ" (Very High) کارکردگی کے زمرے میں نہیں آ سکا۔ حالیہ گھریلو سروے کی رپورٹس سے یہ بھی معلوم ہوتا ہے کہ قومی سطح پر 5 سے 16 سال کی عمر کے 28 فیصد بچے اسکولوں سے باہر ہیں، جن میں صوبائی شرح پنجاب میں 21 فیصد سے لے کر بلوچستان میں 45 فیصد تک ہے۔

یہ خلا دراصل دوریاں ظاہر کرتے ہیں: پالیسی سازوں اور اضلاع کے درمیان، بجٹ اور نتائج کے درمیان، اور اختیار اور جوابدہی کے درمیان۔

شہریوں کے قریب تر پہنچنا

پاکستان اس معاملے میں تنہا نہیں ہے۔ دیگر بڑے اور تنوع کے حامل ممالک نے بھی اپنی آبادیوں اور معیشتوں کے ارتقاء کے ساتھ ساتھ اپنے انتظامی جغرافیے کو بار بار تبدیل کیا ہے۔

مثال کے طور پر، نائجیریا نے اپنے اندرونی انتظامی نقشے کو بار بار دوبارہ ترتیب دیا؛ آزادی کے وقت اپنے 3 علاقائی ڈھانچے کو 1967 میں 12 ریاستوں اور بالآخر 1996 تک 36 ریاستوں میں تبدیل کیا۔ انڈونیشیا بھی 1991 میں 27 صوبوں سے بڑھ کر آج 38 صوبوں تک پہنچ چکا ہے۔ کینیا نے 2013 میں اپنے 8 صوبوں کی جگہ 47 منتخب کاؤنٹی حکومتیں قائم کیں۔ انڈونیشیا، نائجیریا اور برازیل میں پہلی سطح کی انتظامی اکائیوں کی اوسط آبادی تقریباً 60 سے 80 لاکھ (6-8 ملین) ہے، جو پاکستان کی موجودہ اوسط 6 کروڑ (60 ملین) سے بہت کم ہے، اور ان ممالک میں انتظامی نظام نسبتاً زیادہ پیچیدہ ہیں۔

زیادہ اکائیاں بہتر حکومت فراہم کر سکتی ہیں، لیکن سب سے اہم بات یہ ہے کہ ادارہ جاتی جغرافیہ اس وقت بدلنا چاہیے جب حکمرانی کا پیمانہ معاشرے کے پھیلاؤ سے مطابقت نہ رکھتا ہو۔

اس سلسلے میں کینیا کی مثال سبق آموز ہے۔ اس ملک نے اپنے نقشے کے ساتھ ساتھ اپنے مالیاتی اور سیاسی نظام میں بھی تبدیلی کی۔ کاؤنٹیز صرف نئے نقشے نہیں تھیں؛ بلکہ وہ منتخب حکومتیں تھیں جن کے پاس آئینی طور پر محفوظ ذمہ داریاں تھیں اور قومی آمدنی میں فارمولے کے تحت حصہ طے تھا، جس میں آبادی اور غربت جیسے عوامل کو وزن دیا گیا تھا۔

تاہم، لبنان ایک انتباہی مثال پیش کرتا ہے: مالیاتی اور ادارہ جاتی صلاحیت کے بغیر تقسیم اتنی ہی نقصان دہ ہو سکتی ہے جتنا کہ حد سے زیادہ مرکزی نظام۔ 1,000 سے زیادہ بلدیات (Municipalities) ہونے کے باوجود، بہت سے ادارے اتنے چھوٹے اور مالی طور پر کمزور ہیں کہ وہ موثر خدمات فراہم کرنے سے قاصر ہیں۔

اداروں اور مالیاتی نظام کی تبدیلی

حدود، فنڈنگ اور اختیارات کو ایک ساتھ آگے بڑھنا چاہیے۔ قابلِ予測 (قابلِ اعتماد) مالیاتی منتقلی، قابلِ اعتبار ٹیکسنگ کے اختیارات اور واضح سروس کی ذمہ داریوں کے بغیر چھوٹی اکائیاں محض نچلی سطح پر مرکزی نظام کو دوبارہ جنم دے سکتی ہیں۔

پاکستان کے لیے اس بحث کو کسی ایک "درست" نقشے کے مقابلے کے طور پر نہیں دیکھا جانا چاہیے کیونکہ یہ حکمرانی کے مختلف منظرنامے پیش کرتا ہے۔

ایک معمولی اصلاح: ہر موجودہ صوبے کو چار حصوں میں تقسیم کر سکتی ہے، جس سے 16 پہلی سطح کی حکومتیں بنیں گی اور فی اکائی اوسط آبادی تقریباً 6 کروڑ سے کم ہو کر 1 کروڑ 50 لاکھ (15 ملین) رہ جائے گی۔

زیادہ ترجیحی ماڈل: آبادی کے توازن یا جغرافیائی ہم آہنگی کی بنیاد پر 23 سے 25 اکائیاں قائم کر سکتے ہیں۔

ایک اور طریقہ: موجودہ سول ڈویژنوں کی بنیاد پر 30 سے زیادہ اکائیاں بنانا ہو سکتا ہے جن کی اوسط آبادی دیگر بڑی فیڈریشنیز کے برابر ہو گی۔

ہر منظرنامے کے اپنے فائدے اور نقصان (Trade-offs) ہیں۔ کم اور بڑی اکائیوں کے لیے قانون سازی اور مالیات فراہم کرنا آسان ہو سکتا ہے۔ زیادہ اکائیاں دارالحکومتوں، بجٹ اور سیاسی اختیار کو شہریوں کے قریب لا سکتی ہیں، لیکن اس سے تبدیلی کے اخراجات بڑھیں گے اور مضبوط انتظامی صلاحیت کی ضرورت ہوگی۔

دیگر ممالک کے شواہد بھی یہ خبردار کرتے ہیں کہ سرحدی اصلاحات کو تمام مسائل کا حل نہ سمجھا جائے۔ نئی انتظامی اکائیاں صرف اسی وقت جوابدہی کو بہتر بنا سکتی ہیں جب انہیں اہل اداروں، شفاف مالیاتی منتقلی، قابلِ موازنہ کارکردگی کے اعداد و شمار اور مقامی آمدنی میں اضافے کے ترغیبات کے ساتھ جوڑا جائے۔

صرف زیادہ انتظامی اکائیاں نہیں، بلکہ بہتر حکمرانی

وضاحت کے لیے: پاکستان کے صوبے اب خدمات کی فراہمی کی بڑی ذمہ داریاں اٹھاتے ہیں، لیکن صوبوں کی اپنی پیدا کردہ آمدنی (Own-source Revenue) ابھی تک محدود ہے۔ 2024-2025 میں، صوبائی ٹیکسوں سے صرف 983 ارب روپے حاصل ہوئے، جو مجموعی قومی پیداوار (GDP) کے 0.9 فیصد سے بھی کم کے برابر ہیں۔

دوسری طرف، معیشت میں زراعت کا حصہ 24 فیصد ہے، لیکن زرعی آمدنی پر ٹیکس کی تاریخ بتاتی ہے کہ اس شعبے کے سائز کے مقابلے میں بہت کم ٹیکس جمع ہوتا ہے۔ بین الاقوامی مالیاتی فنڈ (IMF) کا تخمینہ ہے کہ زراعت پر موثر ٹیکس کی شرح صرف 0.3 فیصد ہے، جبکہ 2025 میں نرخوں میں اضافے کے بعد بھی زرعی انکم ٹیکس کی آمدنی توقعات سے کم رہی ہے۔

دہائیوں سے صوبائی ٹیکس حکام کو محدود انتظامی صلاحیت، کمزور نافذ کرنے والے نظام اور ناکافی معلومات کا سامنا رہا ہے، جس سے زرعی آمدنی کی نشاندہی اور ٹیکس وصولی مشکل ہو گئی ہے۔ حالیہ اصلاحات کا مقصد ان کمزوریوں کو دور کرنا ہے، لیکن ان کی کامیابی کا انحصار فیڈرل بورڈ آف ریونیو (FBR) کے ساتھ بہتر ڈیٹا شیئرنگ، زیادہ آٹومیشن، اور قواعد و ضوابط نافذ کرنے کے لیے صوبائی صلاحیت کو مضبوط بنانے پر ہو گا۔

کمزور مقامی ریونیو سسٹمز بھی جوابدہی کو متاثر کرتے ہیں کیونکہ شہری یہ نہیں دیکھ پاتے کہ وہ کیا ادا کر رہے ہیں اور بدلے میں انہیں کیا مل رہا ہے۔ اگر مالیاتی نظام کو مقامی سطح پر احتیاط سے ڈیزائن کیا جائے، تو یہ اس رشتے کو مضبوط کر سکتا ہے۔

مضبوط مقامی ریونیو سسٹمز

اس پر ایک سیاسی و معاشی (Political Economy) دلیل بھی لاگو ہوتی ہے۔ چھوٹی اور بہتر وسائل والی انتظامی اکائیاں سیاسی اور انتظامی قيادت کی نئی کھیپ پیدا کر سکتی ہیں۔ وہ مقامی معاشی صلاحیتوں، موسمیاتی جھٹکوں سے نمٹنے، شہری پھیلاؤ کو سنبھالنے اور اضلاع کی ضروریات کے مطابق خدمات کی فراہمی کی منصوبہ بندی کو آسان بنا سکتی ہیں۔

ایک ایسے ملک کے لیے جو سیلاب، پانی کی قلت، تیز رفتار شہر کاری اور نوجوانوں کے روزگار کے دباؤ کا شکار ہے، انتظامی قربت (Proximity) کوئی عیاشی نہیں؛ بلکہ یہ قومی استحکام اور لچک (Resilience) کا حصہ ہے۔

احتیاط اس بات کی ہے کہ اس کی نئی ساخت محض تقسیم برائے تقسیم نہ بن جائے۔ کچھ ممالک کو برعکس خطرے کا سامنا ہے: مناسب مالیاتی یا ادارہ جاتی صلاحیت کے بغیر بہت زیادہ کمزور مقامی ادارے حکومتوں کو پراگندہ اور غیر موثر بنا سکتے ہیں۔ مقصد صرف انتظامی اکائیوں کو بڑھانا نہیں ہے بلکہ سائز، اختیار، وسائل اور جوابدہی کے درمیان توازن پیدا کرنا ہے۔

پاکستان اس لیے ایک ایسا سوال اٹھاتا ہے جس کا سامنا کئی تیز رفتاری سے بڑھتی ہوئی معیشتوں کو ہوگا: انتظامی سائز خود کب ترقی کی راہ میں رکاوٹ بن جاتا ہے؟

اس کا کوئی عالمگیر جواب اور صوبوں، ریاستوں یا کاؤنٹیوں کی کوئی حتمی تعداد نہیں ہے۔ تاہم، اصل اصول کسی بھی سرحد سے زیادہ وسیع ہے: جب آبادیاں اداروں سے زیادہ تیز رفتاری سے بڑھتی ہیں، تو حکومتوں کو اپنے اداروں کی ازسرنو تشکیل کے لیے تیار رہنا چاہیے تاکہ فیصلے، وسائل اور جوابدہی ان لوگوں کے قریب لائی جا سکے جو نتائج کے ساتھ زندگی گزارتے ہیں۔